Pierwsza edycja Indeksu Samorządności Fundacji im. Stefana Batorego. Recentralizacja

Pełzająca recentralizacja finansów i zadań lokalnych przeprowadzana jest subtelnie, stopniowo, ale za to bardzo skutecznie. Władze rządowe zagarniają coraz więcej zasobów i kompetencji uzależniając gminy od „kroplówki” z budżetu państwa. Pozornie samorządy nie tracą w tym procesie istotnych zadań publicznych, nie dochodzi do drastycznego obniżenia poziomu dochodów, ale coraz mniej decyzji pozostaje w ich rękach. Proces ten dokumentuje pierwsza edycja Indeksu Samorządności Fundacji im. Stefana Batorego https://www.batory.org.pl/wp-content/uploads/2023/04/Indeks-Samorzadnosci-2023.pdf

Obszar potencjału zadaniowego i finansowego był kluczowym, ważącym najwięcej, elementem składowym Indeksu Samorządności. Odzwierciedla on rolę samorządu lokalnego w najważniejszych obszarach zadań publicznych oraz stopień, w jakim samorząd jest wyposażony w zasoby finansowe potrzebne do ich realizacji, którymi, co istotne, może samodzielnie dysponować.

W badaniu oceniliśmy samodzielność samorządu w 11 kluczowych obszarach, które mają znaczenie dla społeczności lokalnych: edukacja szkolna, edukacja przedszkolna, żłobki, ochrona zdrowia, gospodarka odpadami, zaopatrzenie w wodę, transport publiczny, ład przestrzenny, kultura, bezpieczeństwo publiczne i pomoc społeczna. Skupiliśmy się na pięciu aspektach: odpowiedzialności za obsługę mieszkańców, autonomii organizacyjnej, kadrowej, programowej i inwestycyjnej. Wyniki pokazały, że centralne wytyczne i zewnętrzna kontrola rządowa ograniczają samodzielność samorządu w realizowaniu ważnych zadań lokalnych. Niepokojąca skala tych ograniczeń w widoczny sposób wpływa na sytuację finansową samorządów, jakość życia mieszkańców i funkcjonowanie społeczności lokalnych.

W latach 2014–2021 samodzielność kompetencyjna gmin w Polsce istotnie spadła, a wartość indeksu zmniejszyła się o ponad 6 punktów proc. – z 71,4 proc. do 65 proc. Poprzez stopniowe odbieranie gminom fragmentów decyzyjności traciły one swoje kompetencje na różne sposoby, między innymi poprzez przejmowanie kontroli nad regulacją wysokości opłat, za dostarczanie wody przez agencję Wody Polskie czy ograniczenia swobody wydatków inwestycyjnych w dziedzinie ochrony zdrowia (zgoda wojewodów). Ponadto wprowadzane są nowe specustawy i regulacje, jak w gospodarce przestrzennej i planowaniu.

Od edukacji po planowanie przestrzenne

Największe zmiany idące w negatywnym kierunku dotyczą sektora edukacji, gdzie wprowadzony został silniejszy nadzór kuratorów oświaty w zakresie tworzenia placówek i powoływania dyrektorów. Reforma edukacyjna w 2017 roku oraz zwiększenie dopłat do zadań oświatowych ze źródeł własnych szczególnie utrudniły prowadzenie polityki edukacyjnej gminom i miastom na prawach powiatu.

Kamuflaż i subtelne zmiany wprowadzane „od zaplecza” stanowią element zwodzący zarówno mieszkańców, jak też polaryzujący środowisko samorządowców. Przykładem tego jest chociażby centralizacja opłat za wodę przy formalnym utrzymaniu obowiązku dostarczania wody przez samorządy. Pozornie chroni to mieszkańców przed wzrostem cen, w praktyce stawia lokalną administrację w sytuacji ryzyka i nomen omen utraty płynności finansowej. Inną niebezpieczną praktyką centralizacyjną jest niespotykana na wcześniejszą skalę liczba specustaw (m.in. lex deweloper, ustawa o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, Specjalnych Strefach Ekonomicznych, nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), szczególnie dotyczących planowania przestrzennego. W sposób punktowy i pozornie niewidoczny ograniczają one autonomię gospodarowania przestrzenią przez samorządy oraz ilustrują malejącą podmiotowość samorządów w planowaniu centralnych inwestycji i przedsięwzięć. Liczne praktyki wywłaszczania przez administrację centralną strategicznych nieruchomości przy użyciu specustaw (np. ustawy o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte [...] w Gdańsku) stanowią niebezpieczny precedens rodem z poprzedniej epoki.

W końcu mamy – mniej uwypuklony w mediach – proces centralizacji w obszarze kultury związany z tendencją do przejmowania przez MKiDN kolejnych instytucji. Często jest to element „finansowego ratowania” wiodących instytucji kultury, co nie zmienia faktu, że proces ten silnie polaryzuje mieszkańców i radnych, ponieważ ogranicza autonomię i kontrolę samorządu nad instytucjami ważnymi dla lokalnej tożsamości. Jak raportuje NIK, jest to pochodna dramatycznego niedofinansowania samorządowych instytucji kultury, w tym stale rosnącego uzależnienia od dotacji ministerialnych.

O ile analizowana przez nas sytuacja pozostała stabilna w zakresie żłobków, bezpieczeństwa publicznego, gospodarki odpadami oraz transportu publicznego, to biorąc pod uwagę opisane powyżej trendy można się spodziewać, że zmiany wkrótce dotkną również tych sfer.

Należy zauważyć, że proces ograniczania samodzielności gmin przez administrację rządową ma miejsce przy niezmiennym poziomie odpowiedzialności samorządu i jego jednostek organizacyjnych za obsługę mieszkańców. Szczególnie alarmujące są niewidoczne dla laików kroki, które stopniowo odbierają samorządom fragmenty decyzyjności w kluczowych dziedzinach, takich jak gospodarka odpadami, ochrona zdrowia, kultura czy planowanie przestrzenne. Odbieranie samorządom autonomii programowej, kadrowej i inwestycyjnej stanowi poważne zagrożenie dla zdolności gmin do samodzielnego kształtowania swojego rozwoju.

Mniej pieniędzy własnych i nieznaczonych

Oceniając samodzielność finansową samorządów skupiliśmy się na ich zdolności do podejmowania decyzji w zakresie bieżących zadań oraz projektów rozwojowych. Do tego celu wykorzystaliśmy trzy wskaźniki mierzące strukturę dochodów, czyli ilość środków, którymi samorządy mogą swobodnie dysponować. Dodatkowo, wzięliśmy pod uwagę wielkość nadwyżki operacyjnej, która wskazuje na komfort w wykonywaniu bieżących zadań, oraz przepisy dotyczące zadłużania się przez samorządy wpływające na ich zdolność do podejmowania wyzwań rozwojowych. Zastosowaliśmy również miarę udziału budżetów samorządowych w całkowitych wydatkach publicznych, która świadczy o ogólnym potencjale finansowym samorządów w skali kraju.

Samodzielność finansowa gmin w okresie 2014-2021 uległa zauważalnemu osłabieniu. To niepokojąca wiadomość dla lokalnych społeczności, które zaczynają tracić wpływ na kształtowanie priorytetów wydatkowych swoich samorządów. Coraz mniejszy udział dochodów własnych i „nieznaczonych” (udziały w PIT i CIT oraz subwencje) w budżecie gmin oznacza, że decyzje o wykorzystaniu funduszy są coraz bardziej ograniczone. Co więcej, rosnące z roku na rok budżety rządowych programów dotacyjnych, podnoszą zdolność gmin do realizacji zadań, ale jednocześnie powodują utratę wpływu wspólnot lokalnych na wybór kierunków rozwoju. Rządowe programy dotacyjne w coraz bardziej oczywisty sposób zaczynają konkurować z programami unijnymi, co w szczególności uderza w zdolność samorządów wojewódzkich do pozyskiwania zewnętrznych środków rozwojowych i kreowania polityk regionalnych. Prawdziwą ironią jest to, że środki, które mogłyby zostać przeznaczone jako wkład własny samorządów do projektów unijnych stały się za pośrednictwem tzw. Polskiego Ładu konkurencyjnym krajowym funduszem dotacyjnym.

Samodzielność finansowa gmin także spadła w badanym okresie. Udział dochodów własnych w całości dochodów (z wyłączeniem dotacji na zadania zlecone) wynosił w miastach na prawach powiatu prawie 38 proc. w 2014 r. i niespełna 36 proc. w 2021 r. W przypadku gmin wartość ta zmieniła się z 34 proc. w 2014 r. do nieco ponad 30 proc. w roku 2021. Dochody własne i dochody nieznaczone stanowią coraz mniejszą część dochodów gmin, co oznacza mniejszą swobodę w zakresie kształtowania priorytetów wydatkowych. Towarzyszy temu wzrost budżetów rządowych programów dotacyjnych, które poprawiają zdolność samorządów do realizacji zadań, ale jednocześnie redukują wpływ wspólnot lokalnych na wybór kierunków rozwoju.

Nominalnie dochody rosną, ale...

Pełzająca centralizacja finansów lokalnych dokonywała się bez odebrania istotnej części zadań publicznych bądź drastycznego obniżenia łącznego poziomu dochodów. Niemniej jednak większość gmin może pochwalić się większym potencjałem w zakresie realizacji nowych projektów mierzonym nadwyżką operacyjną netto. W roku 2021 przeciętna wielkość nadwyżki w gminie zbliżała się do 10 proc. całości dochodów, podczas gdy w miastach na prawach powiatu nieznacznie przekraczała 5 proc. O ile dobra koniunktura i związany z nią nominalny wzrost dochodów, zamaskowały niekorzystne zmiany w strukturze dochodów gmin, o tyle nie da się jednak ukryć, że w dłuższej perspektywie mamy do czynienia ze zmniejszeniem swobody samorządów w kształtowaniu priorytetów wydatkowych. Co więcej, należy tu wspomnieć o rosnącej defaworyzacji dużych miast ponoszących kosztowne wydatki, których nie mają mniejsze gminy. Przykładem może być wsparcie dla transportu publicznego, którego koszty w 2021 roku w największych miastach wynosiły nawet ponad tysiąc złotych na jednego mieszkańca. To jednak tylko wierzchołek góry lodowej, gdyż centra największych aglomeracji mają znacznie większe potrzeby wydatkowe, co w dłuższej perspektywie czasowej stawia pod znakiem zapytania jakość i dostępność usług publicznych w polskich metropoliach.

Paradoksem pełzającej recentralizacji jest kontrast pomiędzy formalną autonomią i oczekiwaną elastycznością stojącą u systemowych podstaw samorządów oraz absurdem ich coraz mocniejszego ograniczania przez rządowy gorset. Samodzielność gmin w określonych politykach jest realizowana na tyle, na ile pozwalają zasoby finansowe oraz swoboda ich wydatkowania. Nawet jeśli samorządom nie odebrano niektórych kompetencji, to możliwości ich realizowania spadły na skutek ograniczenia swobody finansowej.
Indeks Samorządności jasno pokazuje, jak pod pozorem utrzymania formalnej samodzielności rząd wprowadza coraz to nowe ograniczenia dla samorządów lokalnych. Stopniowo i skutecznie, pełzająca recentralizacja przesuwa zasoby i kompetencje w stronę centrum, podczas gdy gminy coraz mocniej zaciągają gorset finansowej zależności od państwa. Mimo pozornej nieznaczności formalnych zmian kompetencyjnych, ich skutek połączony z ograniczeniami finansowymi stwarza niebezpieczną sytuację dla przyszłości polskich samorządów. To alarmujący sygnał dla wszystkich, którzy polegają na samorządach w wielu aspektach codziennego życia i obawiają się powrotu do realiów poprzedniego systemu.

 
Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych (EUROREG) Uniwersytetu Warszawskiego, Katarzyna Wojnar - ekspertka Fundacji im. Stefana Batorego

Katarzyna Wojnar jest doktorem Nauk o Ziemi w zakresie geografii. Jest absolwentką gospodarki przestrzennej w Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych (EUROREG) UW, polityki społecznej na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW oraz europejskiej socjologii politycznej w Högskolan Dalarna w Szwecji. Jej rozprawa doktorska, której promotorem był prof. dr hab. Grzegorz Gorzelak, dotyczyła kapitału kreatywnego polskich miast (tytuł rozprawy doktorskiej: Kapitał kreatywny jako czynnik konkurencyjności polskich miast - uwarunkowania i znaczenie w rozwoju regionalnym).

Od 2008 roku jest asystentem naukowym w Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych EUROREG Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 2007-2014 pełniła funkcję koordynatora Krajowego Punktu Kontaktowego ESPON, który jest unijnym programem badawczym rozwoju terytorialnego. Brała udział w licznych projektach badawczych w tym projektach Ramowych UE, projektach ESPON, NCN, NCBiR, NCK. Zrealizowała również liczne ekspertyzy i badania ewaluacyjne na zlecenie Komisji Europejskiej, DG Regio, Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Narodowego Centrum Kultury, Urzędu Miasta St. Warszawy. Brała udział w ponad 20 międzynarodowych konferencjach naukowych. Jest autorką i współautorką licznych raportów i publikacji dotyczących problematyki kreatywności, innowacyjności, przemysłów kultury i rozwoju miast. W latach 2012-2013 była laureatką Stypendium z wyróżnieniem Samorządu Województwa Mazowieckiego, a w 2011 roku odbyła staż naukowy w ramach międzynarodowego programu stypendialnego dla doktorantów “East-Central Europe in Transnational Perspective”, w Centrum Studiów Humanistycznych i Społecznych Akademii Nauk w Lipsku.